Fédéralisme, normes de planification en cas de catastrophe et droits garantis par la Charte canadienne des droits et libertés

Pourquoi les normes législatives sont-elles importantes ?

Les normes législatives de la SE sont importantes car elles définissent les moyens par lesquels les gouvernements FPT et, en fin de compte, les gouvernements municipaux atteindront l’objectif de réduction des risques locaux afin de devenir plus résilients aux catastrophes. Llosa et Zodrow (2011) décrivent comment une législation spécifique et contraignante est nécessaire pour mettre en œuvre des stratégies de RRC efficaces. Le fait de ne pas légiférer sur les résultats souhaités et de s’appuyer sur des objectifs suggérés conduit à un manque de mise en œuvre en raison des divers objectifs budgétaires et politiques des gouvernements. Raikes et al. (2021) décrivent une séparation sous-jacente actuelle des politiques économiques, sociales et politiques qui limite l’efficacité des stratégies de RRC. Les recherches menées par Llosa et Zodrow (2011) au sein des Nations Unies montrent également qu’une législation efficace en matière d’EM permet de protéger la vie, les biens et l’environnement. En outre, l’établissement de normes permettrait une plus grande transparence sur ce que la responsabilité partagée de la SE au Canada signifie réellement pour les gouvernements, les entreprises et les particuliers. Cette clarté est importante, car une législation vague conduit à se demander qui est responsable des différentes parties de la RRC et de la préparation. Stacy (2018) note que de nombreux plans gouvernementaux de SE ne sont pas accessibles au public, ce qui “soulève des questions sur l’efficacité de ces plans ainsi que des questions plus profondes sur leur autorité juridique et démocratique” (p. 868-869). Ces auteurs et la SFDRR (2015) recommandent en outre que les normes législatives soient appliquées du point de vue des personnes vulnérables afin de légiférer sur la protection de tous les habitants de notre pays. En général, une législation normalisée en matière de RRC pourrait limiter l’apparition de problèmes futurs. Il existe de nombreux exemples canadiens récents de stratégies de RRC problématiques. Par exemple, après les incendies de forêt et les inondations de Fort McMurray en 2016 dans l’Alberta, au Canada, les résidents vivant dans des zones inondables connues ont reconstruit au même endroit malgré les recommandations provinciales (Bosomworth et al., 2017 ; Stacey, 2018). En outre, après ces événements, aucun effort n’a été fait pour modifier les règlements ou codes de construction locaux ou provinciaux afin de reconstruire les structures pour qu’elles soient plus résilientes à l’avenir.

Non seulement la plupart des documents de SE créés par le gouvernement fédéral du Canada suggèrent déjà de renforcer la législation provinciale, mais il en va de même pour la SFDRR (2015), dont le Canada est un pays signataire. L’étude de Raikes et al. (2021) montre en outre l’importance du rôle des gouvernements dans l’élaboration d’une législation pragmatique en matière de RRC qui réponde aux besoins et aux capacités des populations vulnérables. Les gouvernements doivent identifier les domaines où la SE est nécessaire pour créer des supports législatifs plus solides qui soient officiellement liés aux lois existantes en matière de construction, de développement, de planification, de santé et de sécurité au travail (Stacey, 2018). Cela s’étendrait à la phase de rétablissement de la reconstruction post-catastrophe ; potentiellement en imposant l’idée de reconstruire en mieux – qui se trouve être un slogan actuel de la RRC. Il est possible de légiférer sur des stratégies de RRC plus approfondies, car la province de Québec dispose déjà d’une loi bien conçue qui identifie des stratégies et suggère que la RRC fasse partie de la planification des SE (Loi sur la sécurité civile, 2001). Si la législation ne peut pas tenir compte de toutes les éventualités, les gouvernements FPT devront peut-être justifier l’absence de lois de protection. Cela pourrait devenir plus évident dans les arguments juridiques, car ils pourraient être comparés à d’autres provinces/territoires qui ont des stratégies de RRC plus solides – en particulier dans les cas où il y a des pertes de vies humaines. 

Atteindre les normes nationales

Les professionnels de la gestion des urgences doivent souvent travailler avec des administrateurs, des politiciens, des entreprises et d’autres parties prenantes afin d’atteindre les objectifs de réduction du risque de voir les dangers se transformer en catastrophes. Rolland (2022) considère les normes applicables aux établissements de soins de longue durée au Canada comme un sujet juridictionnel analogue, récemment mis en lumière par la pandémie de Covid-19. Il propose deux voies principales au Canada, pays fédéraliste, pour créer des normes à l’échelle nationale : créer une entente intergouvernementale (EIG) ou faire en sorte que le gouvernement fédéral s’engage dans un financement coercitif où il retient essentiellement le financement des provinces à moins que les changements ou les habitudes de dépenses qu’il souhaite voir se concrétiser ne soient apportés. Ces deux stratégies sont couramment utilisées pour obtenir des résultats à l’échelle nationale, mais les récents événements liés à la pandémie de Covid-19 ont mis en lumière les différences entre les réactions des gouvernements FPT face à une catastrophe sanitaire nationale et internationale (Rolland, 2022).

Accords intergouvernementaux (AIG)

Les AGI, qui ont peu de responsabilité juridique, sont des idées mutuellement acceptées par les gouvernements FPT pour l’amélioration de la situation de tous les Canadiens (Rolland, 2022). Comme il s’agit simplement de normes convenues, les gouvernements ne sont pas obligés de se conformer aux règles. Essentiellement, les gouvernements FPT devraient tous s’entendre sur un ensemble de normes législatives universelles et les mettre en œuvre. À ce jour, les gouvernements FPT ont adopté de bonne foi le Cadre fédéral de gestion des urgences (Sécurité publique Canada, 2017). Ce document-cadre non contraignant décrit comment tous les ordres de gouvernement utiliseront une approche holistique et à quatre piliers de la gestion des urgences qui s’aligne sur la SFDRR. Le cadre n’impose aucun ensemble de normes, et aucun gouvernement FPT n’en a convenu. C’est là que réside le problème des AGI : ils peuvent être remarquables et créer des normes solides à l’échelle nationale, mais ils peuvent aussi être très controversés et lents à être adoptés, notamment en raison des divergences de vues et de priorités politiques au sein de la nation.

Fédéralisme coercitif

Une alternative aux AGI est une méthode que Rolland (2022) décrit comme le fédéralisme coercitif. Schnabel et Dardanelli (2022) décrivent le fédéralisme coercitif au Canada comme une politique de financement conditionnel qui tend à être bénéfique pour les électeurs de toute la nation, en promouvant les soins de santé, les normes éducatives ou d’autres politiques. Toutefois, il est noté que ces stratégies fédérales ne sont pas sans controverse. En particulier, il a été constaté que le financement coercitif était considéré comme un empiètement sur l’autonomie des gouvernements provinciaux et territoriaux. Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que le gouvernement fédéral choisisse de limiter son utilisation des financements assortis de conditions à ce qu’il considère comme le plus important. Malheureusement, la SE n’a pas été considérée comme l’une de ces priorités. Il est également possible qu’elle n’ait pas été utilisée, car le gouvernement fédéral se félicite des bonnes relations de travail qu’il entretient avec les provinces et les territoires, qui collaborent sincèrement à la réalisation des objectifs de la SE (Sécurité publique Canada, 2017). Bien que cela puisse changer, cette forme de financement n’a pas encore été utilisée pour mettre en œuvre un véritable ensemble de normes. D’un autre point de vue, il peut être avantageux pour le gouvernement fédéral d’éviter les problèmes de compétence potentiellement préjudiciables aux relations qui pourraient être créés par un financement coercitif. Pour ces raisons, cet article propose une dernière alternative pour promouvoir la création de normes : la prévention proactive de la responsabilité.

Motivation de la législation : La responsabilité et la Charte

Sécurité publique Canada (2017) décrit le devoir de gestion des urgences et de compréhension des risques comme la responsabilité de tous les gouvernements, entreprises et citoyens canadiens. Toutefois, cet article vise à encourager la poursuite des recherches et des discussions sur les insuffisances de la législation en matière de gestion des urgences en considérant le rôle des gouvernements comme un impératif fondé sur la Charte canadienne des droits et libertés. La Charte stipule que toute personne présente au Canada a droit à la vie, “… lorsque la loi ou l’action de l’État impose, directement ou indirectement, la mort ou un risque accru de mort” (Gouvernement du Canada, 2022, par. 12). En outre, la Charte telle qu’interprétée par le gouvernement du Canada (2022) suggère que “la sécurité de la personne sera engagée lorsque l’action de l’État aura vraisemblablement pour effet de compromettre gravement la santé physique ou mentale d’une personne” (par. 19). Ces critères pourraient être affectés par le manque de préparation d’un gouvernement à une catastrophe. Le facteur sous-jacent est de savoir si un gouvernement a un devoir légal de diligence envers les citoyens en matière de planification de la RRC. Les gouvernements ont le devoir moral et éthique de protéger leur population, mais cela équivaut-il à un devoir légal de diligence pour les décisions de RRC qui pourraient être considérées comme motivées par des considérations politiques ?

De nombreuses personnes n’ont pas les moyens de se protéger contre les catastrophes qui pourraient causer des dommages irréparables à leurs moyens de subsistance, à leurs biens ou à leur vie. De nombreuses études montrent que les personnes à faible revenu, les personnes âgées, les personnes racialisées, les personnes vivant avec un handicap et d’autres personnes qui bénéficient d’un moindre niveau de privilège institutionnel ont tendance à donner la priorité aux besoins vitaux de base plutôt qu’à la préparation aux catastrophes (Cox & Kim, 2018). Notamment, Stacey (2018) inclut les communautés autochtones du Canada dans ce groupe, qui sont généralement confrontées à un risque de catastrophe plus élevé que les communautés canadiennes similaires. Bosomworth et al. (2017) notent dans leur étude interrogeant des gestionnaires de situations d’urgence en Australie que les communautés individuelles sont souvent laissées à elles-mêmes dans les zones dangereuses reconnues par le gouvernement – telles que les terres sensibles dont le développement a été approuvé -, qu’elles aient ou non les moyens de le faire. Ce phénomène n’est pas spécifique à l’Australie. Il en résulte une lacune dans le niveau de préparation et de compréhension des risques de notre société. En outre, il crée un danger accru pour les personnes qui sont préparées. Les intervenants dont les ressources sont limitées peuvent en fin de compte devoir risquer leur propre sécurité pour protéger ceux qui sont mal équipés pour se protéger eux-mêmes. Il y a aussi l’augmentation des coûts de reconstruction et d’assurance pour les individus, associée au manque de préparation de la société. Le fait de ne pas prendre en compte et de ne pas protéger activement les personnes tout en sachant que leur risque pourrait être réduit est une défaillance gouvernementale. En particulier dans les situations où, comme le note Stacey (2018), les gouvernements sont conscients que certaines personnes courent un risque nettement plus élevé que d’autres en cas de catastrophe.

 La plupart des gouvernements FPT incluent dans leur législation sur la SE des dispositions qui exonèrent tout ministre ou acteur nommé par le gouvernement de toute responsabilité pour ses actions, sauf dans les cas où il semble avoir agi de mauvaise foi. Raikes et McBean (2016) suggèrent que la législation sur la SE relève du domaine de la politique, ce qui la met à l’abri de toute responsabilité. Cependant, sur la base de preuves objectives provenant de nombreuses sources, dont la Stratégie de gestion des urgences pour le Canada de Sécurité publique Canada (2022) : Vers un 2030 résilient, nous savons que le risque de catastrophe peut être considérablement réduit ou atténué par des efforts actifs de RRC. Dans cette situation, l’obligation légale de diligence peut permettre à un gouvernement, sur la base de la décision de la Cour suprême du Canada de 2021, Nelson c. Marchi, d’être tenu responsable de l’absence de mesures prises dans le cadre de la gestion des urgences (Rankin & Williams, 2021). En substance, si le risque de catastrophe est évident et que le risque pour le public augmente lorsque la législation en matière de RRC est insuffisante, les gouvernements pourraient être tenus responsables de leur inaction et de l’absence de législation. Rankin et Williams (2021) suggèrent que cette interprétation du niveau de responsabilité d’un gouvernement municipal doit répondre à certains critères, notamment la mesure dans laquelle la décision (ou dans ce cas l’indécision ou l’omission) est basée sur une connaissance objective. Il est clair que nous savons que les stratégies actives de RRC réduisent le risque de catastrophes, qui réduisent intrinsèquement le risque de conséquences négatives pour la vie et la sécurité personnelle d’une personne, comme l’indique le CCRF (1982).