Recherche et sauvetage, changement climatique et expansion de la Garde côtière auxiliaire dans l'Inuit Nunangat / l'Arctique canadien
Résumé
Dans les espaces maritimes du Canada, les membres de la Garde côtière auxiliaire canadienne (GCAC), entièrement bénévoles, fournissent des services essentiels de recherche et sauvetage (SAR) en mer et font la promotion de la sécurité nautique. En 2015, cependant, seules neuf communautés au nord du 55e parallèle possédaient des unités de la GCAC et trois d’entre elles avaient du mal à rester opérationnelles. En 2020, la GCAC comptait 20 unités dans la nouvelle région arctique de la Garde côtière, avec 333 membres et 31 navires – dont la majorité sont situés dans l’Inuit Nunangat (la patrie des Inuits au Canada) et composés de membres inuits – et des plans d’expansion future.
En se fondant sur la participation des intervenants, les documents gouvernementaux et l’analyse des médias, cet article évalue le Projet de recherche et de sauvetage dans l’Arctique de la Garde côtière et les programmes concomitants du Plan de protection des océans qui ont facilité l’expansion de la Garde côtière auxiliaire dans l’Arctique. Notre analyse pose deux questions primordiales : Pourquoi ce programme a-t-il permis l’expansion de la Garde côtière auxiliaire après l’échec des efforts précédents ? Comment cette expansion a-t-elle amélioré le système SAR et la sécurité maritime dans l’Arctique canadien, et y a-t-il des domaines à améliorer ?
L’article présente quatre arguments principaux :
1) Le succès du projet a été alimenté par un engagement communautaire fort et des efforts d’établissement de relations, une collecte de données efficace qui a favorisé une meilleure compréhension des risques maritimes auxquels font face les communautés de l’Arctique, et un accès constant à la formation et au matériel requis pour mener des opérations de R-S en mer en toute sécurité.
2) Les membres des unités auxiliaires de l’Arctique renforcent les opérations de R-S en améliorant les délais d’intervention, en servant de détectives de R-S, en contribuant à la sécurité maritime et, surtout, en intégrant leurs connaissances et leurs compétences locales et traditionnelles au système plus vaste de recherche et de sauvetage.
3) Il existe des lacunes en matière de formation et d’organisation qui devraient être comblées alors que la Garde côtière continue de renforcer les unités existantes et d’en établir de nouvelles.
4) Le projet de R-S dans l’Arctique a fourni plusieurs pratiques exemplaires et leçons qui devraient guider la mise en œuvre de mesures supplémentaires de renforcement de la résilience dans le Nord et dans d’autres communautés autochtones.
Mots clés : Recherche et sauvetage, résilience, sécurité maritime, Garde côtière auxiliaire, Inuit Nunangat, Arctique canadien.
AUTHORS
Peter Kikkert, Irving Shipbuilding Chair in Arctic Policy and Assistant Professor of Public Policy and Governance in the Brian Mulroney Institute of Government, St. Francis Xavier University
P. Whitney Lackenbauer, Canada Research Chair (Tier 1) in the Study of the Canadian North and a Professor in the School for the Study of Canada, Trent University
Acronyms
ACRSA (CASARA) Association civile de recherche et de sauvetages aériens (Civil Air Search and Rescue Association)
CCCOS (JRCC) Centre conjoint de coordination des opérations de sauvetage (Joint Rescue Coordination Centre)
CSAN (ANPF) Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord du Canada (Arctic and Northern Policy Framework)
FAC (CAF) Forces armées canadiennes (Canadian Armed Forces)
GCC (CCG) Garde côtière canadienne (Canadian Coast Guard)
GCAC (CCGA) Garde côtière auxiliaire canadienne (Canadian Coast Guard Auxiliary)
ICBVPP Programme pilote de bénévolat des bateaux communautaires autochtones (Indigenous Community Boat Volunteer Pilot Program)
RSS (GSAR) Recherche et sauvetage au sol (Ground Search and Rescue)
RAMSARD Analyse axée sur les Risques de la Prestation des Services de SAR Maritimes (Risk-Based Analysis of Maritime Search and Rescue Delivery)
R-S (SAR) Recherche et sauvetage (Search and rescue)
ARC (RCAF) Aviation royale Canadienne (Royal Canadian Air Force)
Introduction
Les membres de la Garde côtière auxiliaire canadienne (GCAC), entièrement bénévoles, fournissent des services essentiels de recherche et de sauvetage (SAR) en mer et font la promotion de la sécurité nautique dans les zones maritimes canadiennes. La GCAC a d’abord établi des unités dans le Nord du Canada dans les années 1980, mais l’expansion initiale s’est faite lentement. Malgré un effort concerté au début des années 2000 pour augmenter le nombre d’unités de la GCAC dans le territoire nouvellement formé du Nunavut, en 2015, seulement neuf unités communautaires avaient été créées au nord du 55e parallèle, dont trois ont eu du mal à rester opérationnelles. Les collectivités qui ne disposent pas d’une unité et/ou d’un navire de R-S maritime spécialisé ont de la difficulté à trouver l’équipement et les bénévoles formés nécessaires pour effectuer les recherches, ce qui entraîne des délais d’intervention lents, l’utilisation de navires non sécuritaires, l’épuisement des bénévoles et la dépendance à l’égard des brise-glace de la Garde côtière et des aéronefs de l’Aviation royale canadienne (ARC) situés à des heures ou des jours de distance (Kikkert et coll., 2020b ; Comité permanent des pêches et des océans, 2018). À l’automne 2015, la Garde côtière a lancé son projet pluriannuel de recherche et de sauvetage dans l’Arctique, consacré à l’identification des risques maritimes auxquels sont confrontées les communautés côtières de la région et à l’utilisation de ces informations pour guider le renforcement des unités auxiliaires existantes et l’établissement de nouvelles unités – dont la majorité est située dans l’Inuit Nunangat (la patrie des Inuits au Canada) et composée de membres inuits. Au printemps 2021, la GCAC comptait 20 unités dans la nouvelle région arctique de la Garde côtière, avec 333 membres, 31 navires et des plans concrets pour une expansion future.
En se fondant sur la participation des intervenants, les documents gouvernementaux et l’analyse des médias, le présent article évalue le projet de recherche et sauvetage dans l’Arctique de la Garde côtière et les programmes concomitants du Plan de protection des océans qui ont facilité l’expansion de la Garde côtière auxiliaire dans l’Arctique. Notre analyse pose deux questions primordiales : Pourquoi ce programme a-t-il permis l’expansion de la Garde côtière auxiliaire après l’échec des efforts précédents ? Comment cette expansion a-t-elle amélioré le système SAR et la sécurité maritime dans l’Arctique canadien, et y a-t-il des domaines à améliorer ?
Le succès du projet a été alimenté par un engagement communautaire solide et des efforts d’établissement de relations, une collecte de données efficace qui a favorisé une meilleure compréhension des risques maritimes auxquels font face les collectivités de l’Arctique, et un accès constant à la formation et au matériel nécessaires pour mener des opérations de SAR en mer en toute sécurité. En retour, les membres des unités auxiliaires de la GCC dans l’Arctique canadien renforcent les opérations en améliorant les délais d’intervention, en servant de détectives SAR, en contribuant à la sécurité maritime et en intégrant leurs connaissances et leurs compétences locales et traditionnelles au système plus vaste de recherche et de sauvetage. Bien que les lacunes en matière de formation et d’organisation doivent être comblées en même temps que l’expansion continue, le projet SAR dans l’Arctique permet de dégager plusieurs pratiques exemplaires et leçons qui devraient guider la mise en œuvre de mesures supplémentaires de renforcement de la résilience dans le Nord canadien et dans d’autres communautés autochtones.
Contexte : La GCAC et le projet de recherche et de sauvetage dans l'Arctique
À l’échelle du Canada, la GCAC compte plus de 4 000 membres et a accès à environ 1 100 navires, qui interviennent dans environ 25 % d’une moyenne de 7 000 incidents SAR maritimes et humanitaires (GCAC, 2017). Une évaluation de ces services SAR réalisée par Pêches et Océans Canada a révélé ” que chaque dollar investi par la GCC dans la GCAC permet d’éviter des coûts d’environ 43 $ ” et que ” sans la GCAC, la GCC devrait dépenser 337 millions de dollars pour acheter une flotte de navires similaire et 200 à 300 millions de dollars supplémentaires par an en salaires et avantages sociaux ” (Direction de l’évaluation, 2012, tableau 6.0). Les membres de la Garde côtière auxiliaire bénéficient d’une couverture d’assurance pendant les activités autorisées et du remboursement de certains coûts opérationnels, mais ils doivent généralement recueillir des fonds pour acheter l’équipement requis (p. ex. vêtements de flottaison individuels, GPS, radios) (GCAC, 2017).
Dans les années 1980, la GCAC a commencé à s’étendre dans le Nord canadien, avec des unités établies à Yellowknife et à Hay River. Sous la direction de Jack Kruger, un ancien agent de la GRC qui avait servi dans les T.N.-O. et au Nunavut, la GCAC s’est étendue à Inuvik, Aklavik et Tuktoyaktuk dans les années 2000, et a lentement commencé à faire des incursions dans l’Arctique de l’Est (Kruger, 2000). La création du Nunavut en 1999 a donné un nouvel élan à l’amélioration des capacités de R-S maritime du nouveau territoire. En 2001, le gouvernement du Nunavut a obtenu un financement fédéral de 645 000 $ pour établir, en collaboration avec la Garde côtière, des unités de la GCAC dans chacune des vingt-cinq collectivités du Nunavut. Ce plan ambitieux prévoyait des unités composées de deux ou trois bateaux locaux et de cinq ou six membres formés pour chaque navire (Assemblée législative du Nunavut, 2001). Malheureusement, le manque de financement et d’engagement communautaire, associé à des normes d’équipage et de navire inatteignables et inadaptées aux réalités des communautés du Nunavut, a entravé ces efforts (Benoit, 2018). Néanmoins, la GCAC a établi de nouvelles unités à Cambridge Bay, Pangnirtung, Rankin Inlet et Kugluktuk, même si les deux dernières ont parfois eu du mal à trouver l’équipage et le matériel nécessaires pour rester opérationnelles.
Au cours des deux dernières décennies, le trafic maritime s’est considérablement accru dans l’Arctique canadien, les changements climatiques augmentant l’accessibilité estivale des eaux de la région. L’activité maritime – des petites embarcations locales transportant les chasseurs et les pêcheurs aux navires de croisière, aux navires soutenant l’exploitation des ressources et aux bateaux de plaisance – ayant doublé dans la région entre 1974 et 2015, les capacités communautaires de R-S et d’intervention d’urgence ont dû être améliorées pour suivre le rythme (Dawson et coll., 2018 ; Comité permanent des pêches et des océans, 2019). En 2014, un rapport de vérification du commissaire à l’environnement du Canada a demandé au gouvernement fédéral de prendre des mesures pour améliorer la sécurité maritime dans l’Arctique, tandis que la gestion des urgences du Nunavut a fait pression pour que la Garde côtière augmente le nombre d’unités auxiliaires sur le territoire (Commissaire à l’environnement et au développement durable, 2014 ; Varga, 2014).
Face à l’augmentation de l’activité maritime et à la nécessité d’améliorer la sécurité maritime, la Garde côtière a élaboré des programmes pour répondre aux ” défis uniques de la R-S dans l’Arctique. ” Ces enjeux comprenaient la vaste géographie de la région, le nombre réduit de navires d’opportunité pouvant être affectés à un sauvetage, le basculement des actifs fédéraux de R-S loin dans le Sud, les ressources communautaires limitées en matière de R-S, les lacunes en matière d’infrastructure et de communications, et les capacités inadéquates de surveillance maritime. Pour répondre aux besoins croissants, la Garde côtière a lancé le Projet de recherche et de sauvetage dans l’Arctique, qui comprend une étude de deux ans sur les risques maritimes et les exigences en matière de R-S dans les collectivités côtières de l’Arctique (Risk-based Analysis of Maritime SAR Delivery-RAMSARD), un meilleur soutien aux unités auxiliaires existantes et l’établissement de nouvelles unités (Projet de recherche et de sauvetage dans l’Arctique, s.d.). Étant donné l’augmentation de l’activité maritime dans ses eaux et le manque d’actifs de R-S dans la région, le projet s’est concentré sur l’Inuit Nunangat, qui comprend le Nunatsiavut, le Nunavik, le Nunavut et l’Inuvialuit Nunangat. La Garde côtière a développé le projet autour de l’engagement communautaire et de l’établissement de relations durables. À partir de 2015, son équipe Arctic RAMSARD a effectué 14 voyages d’engagement dans le Nord sur une période de deux ans, visitant 45 communautés. Le service a ensuite formé ses équipes d’exercice et d’engagement communautaire dans l’Arctique (ACEET), qui ont commencé à visiter les communautés en juin 2017 pour établir des liens avec les unités auxiliaires existantes, présenter le programme aux communautés qui n’en ont pas, et fournir le soutien et la formation nécessaires à la création de nouvelles unités. Grâce au financement pluriannuel du projet obtenu dans le cadre du Plan de protection des océans du gouvernement fédéral, la Garde côtière a prédit avec optimisme que, ” dans quelques années seulement, il est possible d’avoir plus de 45 unités de R-S inuites CGA dans l’Arctique ” (Arctic RAMSARD, s.d.).
Image 1 – La nouvelle région arctique de la Garde côtière canadienne. Crédit photo : Garde côtière canadienne.
Image 2 – Inuit Nunangat. Crédit photo : Inuit Tapiriit Kanatami.
Méthodologie
La recherche pour cet article a été menée dans le cadre du projet de recherche et de sauvetage de Kitikmeot, un projet collaboratif communautaire en cours. Lancé en 2019, le projet vise à déterminer les forces, les défis et les nouvelles approches de la R-S communautaire dans la région de Kitikmeot au Nunavut, qui englobe les communautés de Kugluktuk, Cambridge Bay (Ikaluktutiak), Gjoa Haven, Taloyoak et Kugaaruk. Le Kitikmeot s’est avéré un cadre idéal pour l’évaluation du projet de R-S dans l’Arctique de la Garde côtière, car il compte deux unités auxiliaires de longue date (Cambridge Bay et Kugluktuk), tandis que l’expansion a mené à l’établissement d’une unité à Gjoa Haven en 2017, et qu’une autre est prévue pour Taloyoak sous peu. Bien que centrée sur le Kitikmeot, la collecte de preuves empiriques pour notre projet de recherche a impliqué un examen, une synthèse et une analyse des sources universitaires, médiatiques et gouvernementales discutant des opérations de recherche et de sauvetage dans le Nord canadien. Pour mieux comprendre l’expansion de la Garde côtière auxiliaire, nous avons également soumis des demandes d’accès à l’information sur le projet SAR dans l’Arctique et l’étude RAMSARD.
Ensuite, nous avons utilisé une approche qualitative pour explorer les expériences de R-S des intervenants communautaires. Avec le soutien des groupes de R-S de Kitikmeot, l’Institut de recherche du Nunavut (permis 04 009 20R-M) et le comité d’éthique de la recherche de l’Université St. Francis Xavier (certification : 23923) ont approuvé le projet de recherche et de sauvetage de Kitikmeot. En octobre 2019 et en janvier 2020, les chercheurs ont mené des entretiens semi-structurés avec des chefs d’unité de la Garde côtière auxiliaire, des coordonnateurs communautaires de R-S et des commandants de patrouille des Rangers canadiens dans chaque communauté. À la suite de ces discussions avec les dirigeants, les chercheurs ont organisé des ateliers informels de cartographie des capacités avec les groupes communautaires de R-S afin de déterminer les actifs et les ressources locales, d’identifier les ressources inexploitées ou non reconnues et d’enregistrer les capacités collectives et individuelles (Ampomah et Devisscher, 2013, p. 15-16 ; McKnight et Kretzman, 1997). Ces données ont ensuite été utilisées pour faciliter les exercices de planification axés sur les capacités, qui ont permis de déterminer si une collectivité possède la bonne combinaison d’actifs dont elle a besoin pour répondre à la vaste gamme de missions de R-S auxquelles elle pourrait être confrontée (Public Safety Partners Resource Centre, s.d. ; Caudle, 2005).
Enfin, la table ronde de Kitikmeot sur la R-S, co-organisée par les chercheurs et Angulalik Pedersen, le commandant en second de la Garde côtière auxiliaire de Cambridge Bay, s’est tenue à la Station de recherche du Haut-Arctique canadien (CHARS) à Cambridge Bay du 31 janvier au 1er février 2020. Elle a réuni cinquante-cinq intervenants communautaires des cinq communautés de Kitikmeot, des universitaires et des représentants des ministères et organismes fédéraux et territoriaux pour discuter des meilleures pratiques, des leçons apprises et des exigences futures en matière de recherche et de sauvetage. Bien que la plupart des tables rondes aient été axées sur les recherches au niveau communautaire, l’exercice de table sur les opérations de sauvetage de masse, qui a culminé, portait sur le scénario d’un navire de croisière s’échouant (Kikkert et al., 2020a, 2020b, 2020c). Tout au long des entrevues, des ateliers et de la table ronde, les membres des unités de la Garde côtière auxiliaire de Cambridge Bay, de Kugluktuk et de Gjoa Haven, ainsi que les personnes participant à la R-S maritime à Taloyoak et à Kugaaruk ont partagé leurs expériences, les défis en cours et leur engagement envers le projet de recherche et de sauvetage dans l’Arctique.
Image 3 – Table ronde de Kitikmeot sur la recherche et le sauvetage. Photo gracieusement fournie par les auteurs.
Résultats
La cartographie des capacités et les entrevues réalisées dans le cadre du projet Kitikmeot SAR mettent en évidence les défis auxquels sont confrontées les unités de la GCAC et les opérations de SAR maritime dans l’Inuit Nunangat / le Nord canadien : une charge de travail croissante (causée par un environnement changeant, la perte des connaissances en matière de sécurité terrestre et l’activité extérieure imprévisible) ; des lacunes en matière de formation ; des pénuries de matériel ; l’épuisement des bénévoles ; des exigences administratives gênantes ; des difficultés de coordination, de coopération et de communication entre les collectivités, les territoires et le gouvernement fédéral ; et la lenteur des délais d’intervention des ressources de SAR basées dans le Sud (Kikkert et al, 2020a ; 2020b ; voir aussi Benoit, 2014 ; Østhagen, 2017 ; Comité sénatorial permanent des pêches et des océans, 2019). Les collectivités qui ne disposent pas d’une unité de la GCAC ont souvent eu du mal à trouver un bateau, des membres d’équipage et du matériel adéquats pour effectuer des missions de R-S en mer en toute sécurité (P. Ikullaq, communication personnelle, octobre 2019). Le manque de soutien aux unités existantes aggravait ces difficultés. ” Pendant des années et des années, il semblait que le gouvernement avait oublié les auxiliaires de la Garde côtière ici “, a expliqué un chef d’unité du Kitikmeot. ” Par le passé, il a été difficile de maintenir l’unité en activité ” (communication personnelle, octobre 2019).
Depuis le lancement du projet de R-S dans l’Arctique, les intervenants communautaires ont remarqué un changement important dans l’approche de la Garde côtière et son engagement envers les unités auxiliaires. En décrivant l’impact du projet, le même chef d’unité qui a souligné le manque de soutien historique aux unités auxiliaires de l’Arctique a expliqué que ” nous n’avons jamais reçu l’attention que nous recevons maintenant. Nous avons maintenant une formation régulière, un financement pour un nouveau bateau et de l’équipement. Nous nous sentons soutenus ” (communication personnelle, octobre 2019).
Image 4 – Carte des unités de la Garde côtière auxiliaire canadienne dans le Nord. Gracieuseté de la Garde côtière canadienne, région de l’Arctique.
Renforcer la compréhension et la capacité
La tentative de la Garde côtière canadienne de mieux comprendre les risques et les défis auxquels fait face chaque communauté, sa fourniture d’équipement et de formation, et son intérêt général soutenu pour l’amélioration de la Garde côtière auxiliaire, ont donné lieu à des relations plus confiantes et coopératives. ” Avant, je ne suis pas vraiment sûr qu’ils comprenaient ce à quoi nous étions confrontés ici, et le nombre de recherches que nous faisions “, explique un membre de la GCAC de Kitikmeot. “Peut-être qu’ils ne savaient pas combien de fois nous utilisons les bateaux pour aller entre les communautés” (communication personnelle, 30 janvier 2020).
Grâce à l’étude RAMSARD sur l’Arctique, la Garde côtière a travaillé avec les communautés pour identifier, estimer et évaluer les risques marins, puis a évalué les mesures de contrôle des risques existants et potentiels. L’étude s’est concentrée sur les eaux de l’océan Arctique, de la mer de Beaufort à l’ouest au détroit d’Hudson à l’est, ainsi que sur le delta du Mackenzie et la baie d’Hudson – une zone totale de 2 200 100 milles marins carrés. L’équipe Arctic RAMSARD était composée de membres de la Garde côtière, de la Garde côtière auxiliaire et d’autres partenaires territoriaux et provinciaux clés. Au cours de ses visites dans les collectivités, l’équipe a rencontré des élus, des employés communautaires, des chasseurs et des trappeurs, des pêcheurs, des intervenants communautaires en matière de R-S, des aînés et des jeunes, ainsi que d’autres personnes intéressées par la sécurité maritime. L’étude Arctic RAMSARD s’est concentrée sur le niveau et le type de navigation de plaisance autour d’une communauté, la durée de la saison de navigation, les risques maritimes locaux, l’activité économique et de transport, l’historique des cas de R-S et les ressources, les défis aux opérations de R-S et le niveau de soutien et d’enthousiasme de la communauté pour une unité auxiliaire (Community Engagement and Exercise Team, s.d. ; Garapick, 2018a). Des visites de suivi dans les communautés ont servi à valider les résultats et les évaluations initiales. La Garde côtière prévoit répéter l’étude RAMSARD tous les cinq ans afin de s’assurer qu’elle est consciente de l’évolution des conditions et de surveiller les mesures de contrôle des risques au niveau communautaire (Community Engagement and Exercise Team, n.d. ; Garapick, 2018a).
Les résultats de l’étude RAMSARD ont fourni à la Garde côtière une fenêtre sur les risques et les défis maritimes auxquels sont confrontées les communautés du Nord. Elle a souligné, par exemple, le trafic fréquent de petits navires transitant entre Taloyoak et Gjoa Haven dans le Kitikmeot. Elle a déterminé qu’Arctic Bay compte 50 petites embarcations, Mittimatalik (Pond Inlet) en compte 300, Pangnurturng en compte 150, Qikiqtarjuaq en compte 100 et, par beau temps, dans n’importe quelle communauté, au moins 20 % d’entre elles sont sur l’eau. Les membres de la communauté voyagent souvent entre Mittimatalik et Arctic Bay – un trajet de 210 milles nautiques qui prend au moins 6 heures (Community Engagement and Exercise Team, s.d.). Des informations similaires sur la plupart des communautés de l’Inuit Nunangat ont permis d’obtenir des informations importantes sur les connexions intercommunautaires, les itinéraires de transit et les problèmes de sécurité qui y sont associés. L’étude a également conclu que les facteurs de risque liés aux changements climatiques augmentent, notamment les conditions météorologiques changeantes et imprévisibles, les conditions de mer et les régimes de vent changeants, les saisons de navigation prolongées et les événements météorologiques extrêmes – tous ces facteurs ont augmenté les dangers maritimes auxquels sont confrontés les membres des communautés (Projet de recherche et de sauvetage (SAR) dans l’Arctique de la Garde côtière canadienne (s.d.). En général, l’étude a révélé que l’équipement de survie était limité dans les communautés, que peu de cartes marines étaient disponibles, qu’il n’y avait pas de culture de la sécurité nautique (en particulier chez les plus jeunes) et a déterminé que la grande majorité des incidents de R-S se produisent pendant que les gens chassent et pêchent ou se déplacent entre les communautés (Garde côtière canadienne 2017 ; 2019). L’étude RAMSARD a permis d’établir et d’améliorer les relations entre les collectivités et la Garde côtière, en renforçant le fait que le service était intéressé à connaître les risques locaux spécifiques, tout en fournissant des données essentielles pour orienter ses efforts d’expansion et permettre des décisions fondées sur des preuves concernant les programmes de R-S.
La sensibilisation initiale de la communauté et l’étude RAMSARD de la Garde côtière ont conclu que de nombreuses communautés auraient du mal à trouver des bateaux de recherche et de sauvetage adaptés et répondant à toutes les exigences réglementaires applicables. Par conséquent, elle a lancé en 2017 le Programme pilote de bénévolat pour les bateaux de la communauté autochtone (PPBCI), grâce au financement du Plan de protection des océans du gouvernement fédéral. Le programme permettait aux communautés de faire une demande d’achat d’un nouveau navire de R-S, d’acheter l’équipement requis (comme des appareils de communication et de navigation) et de construire des installations d’entreposage adéquates pour leurs bateaux (Garapick, 2018a). En avril 2021, seize collectivités nordiques avaient bénéficié du programme, la majorité d’entre elles l’ayant utilisé pour acheter un navire SAR spécialisé pour leur unité de la GCAC. Les membres de la GCAC participent au processus de conception et d’équipement, et la plupart des navires ont été des patrouilleurs bimoteurs en aluminium de 28 pieds fabriqués au Canada (Garde côtière canadienne, 2016). Avec les nouveaux bateaux, les communautés se sentent habilitées à mieux exécuter une opération de recherche et de sauvetage et sont moins dépendantes de l’intervention du Sud (informations recueillies lors des ateliers de cartographie des capacités de 2019 à Cambridge Bay et Kugluktuk). ” [Pendant] de nombreuses années, Pond Inlet SAR a eu du mal à trouver des bateaux pour les missions de recherche et de sauvetage “, a déclaré à un journaliste Eric Ootoovak, membre de la Garde côtière auxiliaire de Pond Inlet. ” Maintenant, avec le programme de financement des bateaux autochtones, nous avons obtenu des fonds, nous avons maintenant un bateau et nous n’aurons plus besoin de chercher un bateau pour les missions ” (Nunatsiaq News, 2020, paragraphe 5).
Figure 1. Application du programme pilote de bénévolat pour les bateaux de la communauté autochtone (programme de bateaux communautaires) aux communautés du Nord.
| Communauté/Gouvernement | Coût |
|---|---|
|
Uluhaktok, NT |
$274,217 |
|
Tuktoyaktuk, NT |
$307,624 |
|
Inuvik, NT |
$276,632 |
|
Hay River, NT |
$255,178 |
|
Yellowknife, NT |
$256,176 |
|
Cambridge Bay, NT |
$270,311 |
|
Kugluktuk, NT |
$246,417 |
|
Gjoa Haven, NU |
$222,187 |
|
Rankin Inlet, NU |
$221,572 |
|
Pond Inlet, NU |
$313,167 |
|
Arviat, NU |
$305,326 |
|
Clyde River, NU |
$57,319 |
|
Nunatsiavut Government
(to purchase vessels for Nain and Makkovik) |
$437,000 |
|
NunatuKavut Community Council |
$197,832 |
|
Sheshatsiu and Natuashish, NL |
$550,948 |
|
Churchill, Manitoba |
$319,035 |
Pour 2020-2021, la Garde côtière a reçu des demandes des communautés arctiques suivantes : Aklavik, NT ; Deline, NT ; Yellowknife, NT ; Naujaat, NU ; Arctic Bay, NU ; Coral Harbour, NU ; Igloolik, NU ; Kugluktuk, NU ; Sanirajak, NU (Hall Beach) ; Kinngait (Cape Dorset) ; Pangnirtung, NU ; Kangirsujuaq, QC ; Nation Innu, NL.
Image 5. Le navire SAR de l’ICBVPP de Gjoa Haven. Photo gracieuseté de Winnie Hatkaittuq.
Bien que les nouveaux navires constituent une augmentation bienvenue des capacités de R-S maritime de la communauté, ils n’auraient qu’une valeur limitée sans la formation nécessaire pour les utiliser efficacement. Une partie importante du projet de R-S dans l’Arctique de la Garde côtière a été un ” blitz de formation ” continu pour les unités existantes et nouvelles. La Garde côtière tient des réunions annuelles de district à Yellowknife, qui comprennent souvent des exercices sur table, et offre une formation d’été dans les collectivités à tour de rôle. Les membres de la Garde côtière auxiliaire apprennent comment assurer la coordination avec les Centres conjoints de coordination des opérations de sauvetage (JRCC), les aéronefs de l’Aviation royale du Canada qui pourraient se trouver sur les lieux et les autres navires, ainsi que la manœuvre sécuritaire des embarcations, la navigation, les premiers soins en mer, la lutte contre les incendies en mer et les fonctions d’urgence, les communications radio, les modèles de recherche et les opérations de la GCC. Les auxiliaires ont trouvé la formation d’opérateur radio particulièrement utile, car elle leur permet de ” parler le même langage ” que des partenaires potentiels dans les opérations de recherche et de sauvetage. Ils ont également souligné l’utilité d’apprendre les schémas de base de la recherche et du sauvetage en mer, tels que la recherche en chenille, le carré en expansion, la ligne rampante, la recherche parallèle et la recherche par secteur, ainsi que la façon de remorquer efficacement les navires accidentés (information recueillie lors des ateliers de cartographie des capacités de 2019 à Cambridge Bay, Kugluktuk et Gjoa Haven). En se fondant sur les commentaires de la communauté qui soulignent le fardeau administratif imposé à une unité auxiliaire (y compris la paperasserie pour maintenir le statut de société, le résumé des dépenses avec les reçus à l’appui et l’exécution de tous les documents relatifs à la recherche proprement dite), et en sachant que certains bénévoles de la communauté ne veulent pas jouer un rôle sur l’eau, la Garde côtière a également préparé un cours administratif distinct pour aider cette composante vitale des opérations de SAR (Thompson, 2021).
L’approche de la Garde côtière en matière de formation communautaire est axée sur la création d’occasions pour les communautés d’apprendre les unes des autres et sur la création de postes officiels pour les praticiens autochtones du Nord. Les séances de formation conjointes entre les collectivités et les réunions au niveau des districts permettent d’établir et de renforcer des ” réseaux de capacité de R-S à l’échelle de la région “, facilitant ainsi le partage des pratiques exemplaires (Projet de recherche et de sauvetage (SAR) dans l’Arctique de la Garde côtière canadienne, s.d.). En adoptant une approche de ” formation des formateurs “, les membres de la Garde côtière auxiliaire ont indiqué qu’ils étaient prêts à assumer des responsabilités en matière de formation, développant ainsi les compétences dans leurs communautés. Au début du programme, la Garde côtière a embauché des étudiants inuits pour accompagner les agents de formation en R-S lorsqu’ils s’engageaient auprès des unités ou leur offraient une formation dans la collectivité. Comme solution à plus long terme, la nouvelle région arctique de la Garde côtière a également embauché des agents d’intervention SAR inuits pour aider aux opérations SAR, assurer la liaison avec les unités de la Garde côtière auxiliaire, mener des activités de formation et d’exercice sur le terrain, et aider à l’entretien du matériel et des navires. Comme l’a souligné un membre de la GCAC, ces types de postes représentent un ” grand investissement dans nos communautés ” (Kikkert et al., 2020b, p. 49).
Un système SAR plus fort
Dans l’énoncé de sa mission et de son mandat, une ébauche de rapport sur le projet SAR dans l’Arctique de la Garde côtière explique que ” le développement de la capacité de la Garde côtière auxiliaire représente une occasion de marier les forces, les compétences et les connaissances du cadre SAR de la GCC avec les forces, les compétences et les connaissances des collectivités côtières de l’Arctique qui possèdent des siècles d’expérience locale ” (Garde côtière canadienne, s.d.).
Les unités de la Garde côtière auxiliaire offrent une plateforme permettant d’intégrer la connaissance intime du territoire et des conditions environnementales locales qu’ont les intervenants communautaires dans le système de SAR élargi. Un participant à la table ronde de Kitikmeot sur la R-S a expliqué : “Nous connaissons la météo locale. Nous connaissons les conditions. Nous connaissons l’eau et la glace, les roches. Nous savons comment la glace fonctionne. Nous connaissons les meilleures routes à prendre, les plus rapides, les plus sûres. Nous savons des choses que vous ne pouvez pas obtenir d’un GPS ou d’un bulletin météo. Nous savons comment fonctionnent les marées… Vous devez écouter.” (Kikkert et al., 2020c, p. 4)
La familiarité des auxiliaires avec les conditions environnementales locales et les espaces marins, ainsi que leur connaissance des ports sûrs, des abris terrestres et d’autres lieux de refuge, ont déjà contribué au succès des opérations de R-S locales.
Le projet de R-S dans l’Arctique cherche également à s’assurer que les unités sont composées d’un mélange de jeunes membres de la communauté et d’aînés afin que la Garde côtière auxiliaire puisse ” tirer parti des forces intergénérationnelles “. Au cours des entrevues et des tables rondes communautaires, les membres inuits de la Garde côtière auxiliaire de Kitikmeot ont souligné la valeur de leurs unités pour faciliter le transfert du Qaujimajatuqangit inuit et le développement des compétences en général. Un commentateur de Kugluktuk a fait remarquer : “On met tellement l’accent sur la technologie et les compétences techniques. Tout cela est bien. Se préparer avant de sortir, c’est vraiment bien. Mais, les gens doivent quand même savoir comment lire la terre, le ciel, l’eau, la glace, au cas où les choses tourneraient mal.” (communication personnelle, octobre 2019)
La participation aux unités auxiliaires encourage l’acquisition de compétences et l’échange de connaissances intergénérationnelles par le biais de la formation et des réponses collectives sur le terrain. À mesure qu’un nouveau membre acquiert de l’expérience, il peut transmettre ses connaissances acquises à une autre recrue – tout cela renforce l’ensemble du système de R-S.
Partout au pays, les membres de la Garde côtière auxiliaire canadienne jouent un rôle important en tant que ” détectives SAR ” en recueillant des renseignements sur les cas de SAR et en les communiquant aux Centres conjoints de coordination des opérations de sauvetage. Dans le Nord, cependant, ce service devient encore plus important étant donné le manque de familiarité des CCCOS avec la région et les activités de chasse, de pêche et de voyage de ses résidents, ainsi que le peu de ressources alternatives pour enquêter sur les cas de recherche et de sauvetage. La connaissance qu’ont les auxiliaires des conditions locales, des espaces marins et des activités maritimes des membres de leur communauté les rend particulièrement aptes à être des détectives SAR. Tout au long de la saison de navigation, ils peuvent recueillir et diffuser des renseignements sur les conditions environnementales changeantes et les nouveaux risques et défis maritimes. Pendant les opérations de R-S, ils recueillent des renseignements locaux sur l’état des bateaux manquants, les compétences des équipages et les itinéraires possibles, qu’ils transmettent au JRCC. Dans le cas d’un bateau en retard, par exemple, les membres de la GCAC peuvent appeler la famille, les amis ou d’autres témoins de la personne en retard pour obtenir plus d’information, y compris ses plans de voyage et ses zones de chasse et de pêche préférées. Ce travail de détective peut également permettre d’identifier les fausses alertes et empêcher le JRCC de déployer inutilement l’assistance d’un brise-glace ou de l’ARC, et ainsi économiser des ressources qui peuvent être utilisées pour d’autres cas de SAR.
L’expansion et le renforcement de la Garde côtière auxiliaire ont permis des interventions locales plus rapides et plus efficaces. Les auxiliaires téléchargent tous les renseignements sur leurs navires, leur équipement et leurs membres dans le Système de gestion de la sécurité de la Garde côtière auxiliaire canadienne, auquel les JRCC ont accès. Par conséquent, lorsque les JRCC requièrent les services d’une unité auxiliaire, ils peuvent rapidement identifier à qui ils ont affaire et les capacités de l’unité, ce qui simplifie et améliore les exigences en matière d’organisation et de coordination pour mener à bien une mission SAR. Parallèlement, leur capacité à se déployer rapidement, leur formation, leurs bateaux fiables et leurs connaissances locales approfondies permettent à ces unités de fournir efficacement des services de SAR. Ces efforts sont renforcés par les chefs d’unité qui veillent à ce que les membres soient toujours prêts à intervenir, assurent la liaison avec le personnel de la Garde côtière et du JRCC, dirigent les opérations et peuvent servir de coordonnateurs sur place. Les unités auxiliaires réduisent la dépendance de leurs communautés à l’égard des brise-glace de la GCC, souvent situés à des heures ou des jours de distance du lieu d’un incident, et des aéronefs à voilure fixe et tournante de l’ARC basés à des milliers de kilomètres au sud (Kikkert et al., 2020b). De plus, étant donné leur présence dans le passage du Nord-Ouest, ces unités fournissent une réponse basée sur la patrie au nombre croissant de navires internationaux qui transitent dans ces eaux et répondent aux objectifs plus larges du Canada en matière de sécurité maritime (CIRNAC, 2019a, 2019b). Au total, les unités de la GCAC ont mené 32 opérations SAR dans la région arctique de la Garde côtière en 2020.
Les membres de la GCAC apportent également des contributions essentielles à la sécurité maritime dans leurs régions et leurs communautés. De nombreuses unités sensibilisent leurs communautés à la sécurité nautique, à l’importance d’avoir un plan de navigation et à la nécessité d’apporter un équipement approprié. Comme l’explique un membre de Kugluktuk : “Notre plus grande réussite en tant qu’auxiliaire, mais aussi pour la RSS, a été l’aspect prévention et éducation. Nous allons dans les écoles. Nous parlons aux jeunes chaque fois que nous le pouvons. Nous leur disons ce dont ils ont besoin lorsqu’ils vont sur l’eau ou sur la terre. Nous leur disons ce à quoi ils doivent faire attention et être conscients. Beaucoup de ces enfants retournent ensuite raconter à leurs parents ce qu’ils ont appris. Les gens apprennent à mieux se préparer. Il y a même des enfants qui regardent où vont les gens maintenant et qui rapportent ce qu’ils ont appris si ces gens ont des problèmes ou ne reviennent pas à temps.” (information recueillie lors de l’atelier de cartographie des capacités de 2019 à Kugluktuk)
Les unités auxiliaires ont également soutenu les efforts gouvernementaux visant à augmenter le nombre d’aides à la navigation et à mettre en place des systèmes de répéteurs VHF dans le Nord – ce qui montre que leur impact va bien au-delà des interventions de R-S.
Domaines à améliorer
Malgré leur optimisme à l’égard de l’expansion de la Garde côtière auxiliaire, les intervenants communautaires ont identifié des domaines à améliorer. Par exemple, les membres de l’unité souhaitent une plus grande clarté quant au mandat de la GCAC, dont certains craignent qu’il ne soit ” fait pour le sud “. Un membre de la Garde auxiliaire de Kugluktuk a souligné comment : “Si un chasseur disparaît sur la terre ferme ou est blessé, il serait peut-être plus facile de le faire venir par bateau, mais on ne nous confie pas cette tâche. Beaucoup de chasseurs et de pêcheurs vont sur la côte, et il est logique que l’auxiliaire réponde à ce genre de situations. Et si nous pouvions les rejoindre plus rapidement ? Voyager en bateau est aussi souvent plus rapide pour l’évacuation, ramener les gens vers un traitement médical.” (communication personnelle, octobre 2019)
Une unité auxiliaire pourrait-elle être activée dans un rôle de R-S en mer pour retrouver des chasseurs ou des pêcheurs disparus qui ont remonté un rivage en VTT ? Les bateaux de la GCAC peuvent-ils être utilisés pour évacuer une personne trouvée blessée lors d’une opération de RSS ? Selon les lignes directrices nationales de la GCAC, les unités peuvent prépositionner les ressources d’intervention à proximité de l’endroit où elles sont le plus susceptibles d’être nécessaires et peuvent rechercher des navires qui pourraient être en difficulté mais qui n’ont pas été en mesure de communiquer un signal de détresse. Quelle est la marge de manœuvre des unités de la GCAC pour ce genre d’action préventive ? Une unité et un bateau auxiliaires pourraient-ils, par exemple, se déployer à l’avance vers un lieu de pêche ou de chasse populaire pendant la période la plus achalandée afin d’être plus près s’ils doivent répondre à des urgences potentielles (Kikkert et coll., 2020, p. 37) ? Dans le cadre de cette fonction de R-S préventive, une unité auxiliaire pourrait-elle utiliser son navire de R-S pour amener des enfants à un camp traditionnel plutôt que de se fier à des navires plus petits et moins stables, si la collectivité le lui demande ? La confusion sur les rôles et les responsabilités s’étend également à l’intervention environnementale. Bien que la Garde côtière ait indiqué que l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures dans l’Arctique pourrait faire appel à des unités de la GCAC, elle a fourni peu de directives ou de formation à cet égard. Un mandat de la GCAC spécifiquement adapté aux conditions et aux exigences uniques des collectivités de l’Arctique pourrait apporter des éclaircissements à bon nombre de ces questions.
Les membres de la GCAC souhaitent également recevoir davantage de conseils et de formation sur les rôles qu’ils pourraient jouer lors d’une catastrophe maritime majeure et d’une opération de sauvetage de masse (OSM). L’exercice de table sur les opérations de sauvetage de masse de la table ronde de Kitikmeot a mis en évidence la sophistication de la compréhension et des plans des opérations de sauvetage de masse au niveau communautaire. Il a également renforcé la valeur des perspectives communautaires et des informations locales sur la géographie et les conditions environnementales dans la planification, la préparation et l’exécution d’une opération de sauvetage de masse. Les membres auxiliaires ont souligné un large éventail de rôles essentiels qu’ils pourraient jouer au cours de telles opérations : surveiller la situation, fournir des mises à jour au JRCC, assurer la coordination sur place, fournir des informations sur les endroits où évacuer les passagers sur la terre ferme, diriger les canots de sauvetage ou les zodiacs vers des lieux sûrs ou la communauté, aider à décharger et à suivre les passagers, rechercher les passagers manquants ou établir un camp pour fournir chaleur et abri aux personnes évacuées (Kikkert et al., 2020c). Les unités auxiliaires veulent être considérées comme des ” multiplicateurs de force ” dans une OMA et souhaitent recevoir la formation, l’équipement et les conseils nécessaires pour jouer ces rôles efficacement.
Bien que satisfaits de l’augmentation de la formation, les membres auxiliaires du Kitikmeot ont indiqué qu’ils recherchaient davantage de possibilités de formation et d’exercices locaux et régionaux indépendants. Comme l’a expliqué un chef d’unité, ” les connaissances locales sont essentielles pour leur unité et le fait d’avoir plus de membres connaissant bien la région est crucial pour leurs efforts de recherche et de sauvetage. Le fait d’être plus souvent sur l’eau aidera à accomplir cela ” (Équipe d’engagement communautaire et d’exercices, 2018). Ils ont suggéré que davantage d’exercices impliquant les Centres conjoints de coordination des opérations de sauvetage seraient particulièrement bénéfiques, car les membres auxiliaires ont encore des inquiétudes quant à leur capacité à communiquer et à opérer efficacement avec eux. Cette pratique pourrait également aider le JRCC et la Garde côtière à développer des lignes de communication plus claires par lesquelles interagir avec les communautés pendant les cas de R-S, et particulièrement ceux de longue durée.
Les membres de la Garde côtière auxiliaire cherchent également à obtenir plus d’occasions de s’entraîner et de s’exercer avec d’autres organismes communautaires de SAR. La coordination et la coopération entre les groupes communautaires restent informelles et souvent limitées à l’échelle de la communauté, et il existe une confusion quant aux différentes missions, rôles et responsabilités entre les différents groupes communautaires, ainsi qu’une connaissance limitée des capacités et politiques respectives (informations recueillies lors des ateliers de cartographie des capacités de 2019 à Gjoa Haven et Taloyoak). Dans des scénarios tels qu’une recherche prolongée sur le littoral, la GCAC, les équipes de RSS, les Rangers canadiens et les bénévoles de la recherche et du sauvetage aériens civils peuvent être amenés à travailler ensemble. En l’absence de possibilités de formation et d’exercices conjoints préalables, le fait d’essayer de coordonner les divers éléments du système local de R-S dans une situation de haute pression et de temps critique peut être stressant et nuire à l’efficacité des efforts. Un intervenant communautaire a expliqué que : “Étant donné que les membres de ces groupes se connaissent souvent et qu’il y a généralement beaucoup de recoupement entre eux avec toutes les casquettes que les gens portent, on peut penser qu’ils peuvent travailler ensemble, sans problème. Mais en cas d’urgence, lorsque les groupes ont des modes de communication différents, des façons de faire différentes, des mandats différents de la part du Sud, nous pouvons rapidement avoir des problèmes. Nous devons nous entraîner à coopérer. Nous devons nous entraîner à travailler ensemble. Et il ne s’agit pas seulement de R-S – pensez à l’utilité de cette pratique lors d’autres urgences auxquelles nous pourrions être confrontés dans la communauté.” (Kikkert et al., 2020b, p. 35)
Des formations, des réunions et des exercices réguliers entre les groupes communautaires et les autres agences gouvernementales peuvent faciliter la coopération et la coordination et améliorer l’efficacité opérationnelle.
Il peut être difficile de trouver un groupe de 15 à 20 membres auxiliaires dans les petites communautés, et l’épuisement des bénévoles reste un problème majeur. Dans certaines unités, les mêmes personnes sont toujours de garde et répondent à toutes les recherches. Ce rythme d’activité peut les empêcher de se rendre sur le terrain pour chasser et pêcher pour leur famille, ce qui contribue aux problèmes d’insécurité alimentaire. Un auxiliaire de Kugluktuk a fait remarquer que : “Il peut être très difficile de faire fonctionner un organisme comme l’Auxiliaire. Les gens qui sont prêts à faire du bénévolat finissent par porter beaucoup de chapeaux différents dans la communauté. Les gens sont souvent prêts à participer à des sauvetages, mais il est beaucoup plus difficile de les faire sortir pour des réunions, des formations, des entraînements.” (communication personnelle, octobre 2019)
La fatigue des intervenants était l’un des défis que la Garde côtière espérait relever grâce au projet de R-S dans l’Arctique, notamment en réduisant la pression sur les équipes communautaires de RSS, qui participaient également aux activités de R-S en mer (charte du projet, s.d.). La Garde côtière devra poursuivre ses efforts d’engagement et de recrutement pour relever ce défi permanent. Elle pourrait également envisager des mesures incitatives supplémentaires pour encourager les gens à se porter volontaires pour la Garde côtière auxiliaire, comme de l’équipement et du matériel neufs, des vêtements, ou même une petite prime en espèces pour être de garde (Kikkert et coll., 2020).
Bien que les défis ci-dessus représentent les plus souvent cités par les participants au projet de R-S de Kitikmeot, les membres auxiliaires ont également souligné d’autres problèmes persistants. De nombreux intervenants communautaires font référence à des caractéristiques géographiques en inuinnaqtun et en inuktitut, fournissant ainsi des renseignements inintelligibles au personnel du CCCOS, qui se fie à des cartes en anglais. Cela indique qu’il est nécessaire de mieux intégrer les langues autochtones dans le cadre de la recherche et du sauvetage. Les intervenants communautaires notent également que le fait de discuter des défis et des solutions après une recherche peut mener à des améliorations importantes – transformer les leçons observées en leçons apprises peut avoir un impact majeur. Ils aimeraient être davantage soutenus dans l’établissement des mécanismes nécessaires pour y parvenir. Enfin, comme l’a insisté un chef d’unité : “Ce dont nous avons le plus besoin – et c’est la même chose pour les auxiliaires, pour la RSS, pour les Rangers en recherche et sauvetage – c’est d’un débriefing. Ces recherches sont souvent différentes de ce que les gens du sud doivent faire. Nous connaissons ces personnes. Ce sont souvent des membres de la famille, des êtres chers. Toute la recherche peut être très émotionnelle.” (communication personnelle, octobre 2019)
Diverses personnes ont souligné comment l’accès inadéquat ou inexistant aux services de santé mentale pour faire face au traumatisme des opérations de R-S contribue à l'” épuisement professionnel ” (Kikkert et coll., 2020b, p. 34-35).
En fin de compte, un nouveau mandat pour les unités de la Garde côtière auxiliaire de l’Arctique qui reflète mieux les contextes uniques des communautés nordiques, qui énonce clairement les rôles et les responsabilités et qui tient compte des rôles uniques en matière de sécurité maritime et de R-S préventive que les unités peuvent être appelées à jouer par leurs communautés améliorera les délais d’intervention et l’efficacité opérationnelle. Il en va de même pour l’augmentation des possibilités de formation locale et régionale et des exercices de sauvetage de masse, surtout s’ils facilitent l’engagement avec d’autres groupes communautaires responsables de la recherche et du sauvetage et de la gestion des urgences. De tels exercices permettraient aux unités auxiliaires d’acquérir une plus grande expérience de travail avec le personnel du JRCC et exposeraient les intervenants du Sud aux langues traditionnelles et aux noms de lieux qui pourraient s’avérer vitaux lors d’une recherche. Enfin, la collecte et la diffusion des leçons apprises et des meilleures pratiques, ainsi que les efforts déployés pour lutter contre l’épuisement des bénévoles, y compris la prestation de services de santé mentale et l’incitation accrue des bénévoles, feront en sorte que l’expansion de la Garde côtière auxiliaire se poursuive de façon saine et durable.
Discussion : Pratiques exemplaires et leçons observées
Le projet de R-S dans l’Arctique de la Garde côtière offre plusieurs pratiques exemplaires évidentes : un engagement communautaire intensif, des possibilités de formation constantes, la fourniture de nouveau matériel (particulièrement des navires de R-S sécuritaires et performants par l’entremise de l’ICBVPP) et l’intégration des connaissances locales et traditionnelles au Système de R-S dans l’Arctique du Canada. Ces pratiques comblent plusieurs lacunes identifiées dans les pratiques de gestion des catastrophes et des urgences (GCI) dans les communautés autochtones canadiennes (Benoit et al., 2016). Plus précisément, les universitaires et les praticiens ont souligné la nécessité de créer un espace pour les connaissances et les pratiques traditionnelles dans les efforts plus larges du Canada en matière de DEM (Mackinaw, 2016). Les critiques ont également souligné le manque d’opportunités offertes aux communautés indigènes pour développer leurs capacités locales d’intervention d’urgence. De nombreuses communautés autochtones éloignées rencontrent des difficultés à appliquer des cadres d’intervention d’urgence régionaux ou nationaux plus vastes (tels que la Garde côtière auxiliaire canadienne) à leurs contextes uniques, ainsi que des difficultés à travailler avec des organismes extérieurs (y compris la Garde côtière) découlant d’interactions limitées et d’un manque de confiance (Benoit et al., 2016). L’expansion de la Garde côtière auxiliaire représente une solution axée sur la communauté et culturellement appropriée à bon nombre de ces défis.
Le Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord (CPAN) du gouvernement fédéral a donné la priorité au renforcement des ” capacités de gestion des urgences de l’ensemble de la société dans les communautés de l’Arctique et du Nord ” (CIRNAC, 2019b). Si l’élargissement de la GCAC représente une étape clé de ce processus, d’autres devront suivre. Les communautés nordiques accueillent certainement favorablement la formation, l’équipement et la priorisation des connaissances locales et traditionnelles. L’approche générale adoptée par la Garde côtière explique également le succès du projet SAR dans l’Arctique et fournit des leçons et des pratiques exemplaires plus larges pour les mesures de renforcement de la résilience dans le Nord, ainsi que dans d’autres communautés autochtones.
Mesures de renforcement de la résilience adaptées à des contextes culturels et sociaux spécifiques
Cox (2015) souligne que la résilience communautaire aux catastrophes ” est générée à partir de la base et les plans, activités et politiques de renforcement de la résilience – pour qu’ils soient couronnés de succès – doivent être participatifs et répondre au contexte culturel et social spécifique. Au fond, la CDR est motivée par des priorités et des pratiques définies par la communauté”. Il exige que les citoyens soient reconnus comme des ” partenaires d’équité à part entière et des coconcepteurs de solutions ” (Cox, 2015, p. 5-6 ; voir aussi Cox, 2007 et 2014 ; Cox et Hamlen, 2015 ; Bhatt et Reynolds, 2012 ; Conference Board du Canada, 2014 ; Murphy et coll., 2014 ; Sécurité publique Canada, 2019, p. 5-6). Le succès du projet de R-S dans l’Arctique de la Garde côtière découle de sa compréhension de ce qui suit : “Les défis de l’Arctique seront toujours différents. Il [l’Arctique] ne peut être gouverné de la même manière que le sud du Canada. Les exigences en matière de formation dans le Nord seront également uniques. Cependant, elles devraient être normalisées dans tout l’Arctique, sans égard aux frontières régionales de la Garde côtière et des auxiliaires. Une solution ” fabriquée dans l’Arctique ” est la voie à suivre pour garantir une organisation bénévole de R-S durable et compétente.” (Garapick, 2018a)
L’accent mis par la Garde côtière sur la collaboration avec les collectivités en vue d’élaborer conjointement une ” stratégie sur mesure ” et de mettre en œuvre des ” approches novatrices et créatives “, comme l’opération éclair de formation et le programme de bateaux communautaires (Projet de recherche et de sauvetage (SAR) dans l’Arctique de la Garde côtière canadienne, s.d.), met en évidence sa recherche de solutions pratiques ancrées dans le(s) contexte(s) unique(s) des collectivités de l’Arctique.
La Garde côtière a également pris le temps de développer une solide appréciation des forces de chaque communauté, telles que sa capacité à mobiliser les connaissances locales et traditionnelles, sa situation dans les réseaux régionaux de capacité SAR et le dévouement des intervenants communautaires, avant de s’appuyer activement et intentionnellement sur ces forces. Par conséquent, l’expansion de la Garde côtière auxiliaire représente un excellent exemple d’une approche de renforcement de la résilience qui met l’accent sur ” les capacités et les actifs, et la façon dont ils peuvent être mobilisés et/ou améliorés afin de réduire la vulnérabilité et le risque ” (Cox, 2015, p. 6). Elle cadre bien avec les récents appels des dirigeants autochtones du Nord pour que l’élaboration des politiques se concentre sur les connaissances et les compétences que possèdent les communautés ” et sur la façon dont le gouvernement fédéral peut aider à tirer parti de ces forces et à les soutenir “. Cela signifie qu’il faut se concentrer sur ce que nous avons plutôt que sur ce qui nous manque, et valoriser nos capacités existantes plutôt que les voix qui nous disent que nous ne sommes pas capables ” (Dene Nahjo et al., 2018, p. 12). Les futures mesures de renforcement de la résilience devraient adopter des approches holistiques similaires centrées sur la communauté pour améliorer les capacités, coordonner les efforts et renforcer les capacités.
“Apprendre à leurs pieds” : Une approche ancrée dans l’apprentissage et l’établissement de relations
L’accent mis par le Projet de recherche et sauvetage dans l’Arctique de la Garde côtière sur l’établissement et le maintien de partenariats durables avec les collectivités, les administrations municipales, territoriales et autochtones représente un autre facteur important de sa réussite (Note d’information au sous-ministre, s.d.). En 2018, le directeur général des opérations de la GCC, Gregory Lick, a expliqué ce qui suit : “Ces partenariats nous donnent la chance d’apprendre à leurs pieds afin de mieux les servir, eux et leurs communautés, et de permettre aux communautés de s’impliquer activement dans le système de recherche et de sauvetage… l’une des grandes révolutions dans notre pensée est que nous ne devrions pas apporter les solutions du Sud au Nord. Le Nord devrait absolument demander et développer ces solutions avec notre soutien, mais ils devraient être les leaders dans le développement de ces solutions.” (Lick, 2018)
Ses commentaires résument l’approche de la Garde côtière à l’égard de l’expansion de la Garde côtière auxiliaire – il ne s’agit pas seulement d’une ” solution faite dans l’Arctique “, mais d’une solution faite avec l’Arctique. Les instructions données aux équipes de la Garde côtière chargées de l’engagement communautaire et des exercices dans l’Arctique ont insisté sur ce point :
“C’est la clé du succès – nous devons présenter nos sujets, nos domaines d’expertise à 180 degrés de ce qui est normal. Au lieu de dire à une communauté ce que nous faisons, nous devons penser du point de vue de la communauté et présenter les avantages pour la communauté du service ou du concept dont nous sommes responsables et demander s’ils sont d’accord avec ce que nous voyons comme des avantages et s’ils peuvent suggérer de meilleures ou les meilleures façons dont nous pouvons travailler ensemble.” (Garapick, 2019)
De même, les instructions guidant l’étude RAMSARD ont renforcé le fait que ” le réseautage efficace est au cœur de la réussite de la prestation ” de l’initiative (Risk Based Analysis of Maritime SAR Delivery, n.d.).
La Garde côtière a efficacement mis en pratique ces mots tout au long de ses efforts d’expansion de la Garde côtière auxiliaire. Elle a été présente dans les communautés, s’est engagée de façon constante avec les nouvelles et les anciennes unités auxiliaires, et est restée en contact lorsque les visites dans la communauté se sont avérées impossibles. En outre, ce sont les mêmes personnes qui ont mené cet engagement au fil du temps. Angulalik Pedersen, chef de la 2e unité de la Garde côtière auxiliaire de Cambridge Bay, a souligné qu'” il est important que les mêmes visages se présentent constamment ; cela a vraiment aidé à établir la confiance nécessaire pour un travail comme celui-ci ” (communication personnelle, octobre 2019). Du point de vue de la gestion des urgences du Nunavut (NEM), l’organisme qui a demandé l’expansion de la Garde côtière auxiliaire en 2014, la consultation et l’établissement de relations ont bien fonctionné. En 2018, l’ancien directeur des services de protection du Nunavut, Ed Zebedee, a expliqué que le, [la Garde côtière canadienne] “a mené de très bonnes consultations au cours des 18 derniers mois ou des deux dernières années. Nous avons beaucoup travaillé avec eux. J’ai même envoyé des membres de mon personnel avec la Garde côtière canadienne dans les communautés pour faciliter les choses, montrer la voie, faire quelques traductions si nécessaire. Dans le déploiement du programme de la Garde côtière auxiliaire, ils ont écouté ce que nous avons recommandé, et ils l’ont fait.” (Zebedee, 2018)
Le processus a exigé des efforts : il y a eu des trébuchements au début et une courbe d’apprentissage abrupte. Par exemple, lorsque la Garde côtière a approché le hameau d’Arviat pour la première fois, la collectivité était encore aux prises avec un résultat de recherche négatif et une société de recherche et de sauvetage qui avait échoué et qui avait laissé une dette de 20 000 $ au hameau. Lorsque l’équipe de sensibilisation de la GCC a tenté de convaincre les membres de la communauté des avantages de la création d’une société SAR dans laquelle nicher l’unité auxiliaire, les résidents locaux se sont inquiétés du fait que la Garde côtière ” essayait de les changer plutôt que d’écouter ce qui fonctionne le mieux pour leur communauté ” (Rapports de l’équipe d’engagement communautaire et d’exercice, 2018). Avec le temps, cependant, des visites répétées, un engagement plus poussé et une volonté d’écouter ont amené la communauté à s’engager. Arviat est le dernier bénéficiaire du financement des bateaux communautaires, et son maire et son conseil ont déclaré aux médias qu’ils étaient ” très enthousiastes à l’égard du soutien continu de la Garde côtière auxiliaire canadienne… Un soutien comme celui-ci continue de promouvoir la sécurité et le professionnalisme pour tout le trafic maritime dans la région. Sans ce type de soutien, il est très difficile de fournir ce service très précieux ” (Nunatsiaq News, 2020, paragraphe 6).
Conclusion
En réfléchissant à l’expansion de la Garde côtière auxiliaire dans l’Arctique, un membre de longue date de la Garde côtière auxiliaire a fait remarquer : ” Cela n’a pas été aussi bon depuis des années. Il n’y a pas eu autant d’opportunités depuis des années. Les gens doivent demander une formation, demander de nouveaux bateaux, lancer un nouvel auxiliaire maintenant, [parce que] je ne sais pas combien de temps cela va durer (communication personnelle, avril 2019). Pour renforcer le fait que le Projet de recherche et de sauvetage dans l’Arctique n’est pas un autre programme fédéral lancé en fanfare puis laissé à l’abandon, la GCC devrait constamment réitérer son engagement continu envers les communautés. Les conversations avec les intervenants de Kitikmeot confirment que les intervenants de la communauté souhaitent que la Garde côtière aille de l’avant avec ses plans d’expansion de la Garde côtière auxiliaire, même si les pressions financières liées à COVID-19 réduisent l’enveloppe budgétaire et prolongent les délais. En bref, nos résultats suggèrent que le projet de recherche et de sauvetage dans l’Arctique devrait continuer à fonctionner comme un pilier majeur du développement de la Garde côtière dans sa nouvelle région arctique, servant d’exemple des ” meilleures pratiques ” émergentes en matière d’élaboration conjointe efficace de programmes avec les communautés autochtones du Nord.
Les participants au projet de recherche et de sauvetage de Kitikmeot ont expliqué qu’en soutenant et en facilitant les activités sur terre (sur l’eau), l’expansion de la Garde côtière auxiliaire constitue un élément essentiel de la santé et du bien-être physique, mental, social et culturel des peuples autochtones du Nord, de l’économie du Nord et de la résilience globale de leurs communautés. L’expansion répond aux demandes des Inuits, qui souhaitent que le gouvernement fédéral ” améliore l’infrastructure et la formation en matière de recherche et de sauvetage et de protection d’urgence dans les communautés inuites ” (ICC, 2019, p. 5, 11), et appuie bon nombre des priorités énoncées dans le CPN du gouvernement fédéral, notamment la récolte locale d’aliments, les projets de production alimentaire dirigés par les communautés, le tourisme, les pêches commerciales, les aires marines protégées, l’atténuation des effets du changement climatique et l’amélioration des capacités de SAR le long du passage du Nord-Ouest. Cet article révèle que l’expansion de la Garde côtière auxiliaire s’est avérée très efficace pour obtenir le soutien des communautés et investir dans les capacités locales. Par conséquent, le projet SAR dans l’Arctique de la Garde côtière a établi une base solide pour l’expansion continue de la Garde côtière auxiliaire et devrait servir de modèle pour d’autres initiatives de renforcement de la résilience dans l’Inuit Nunangat et dans le Nord canadien en général.
Remerciements
Ce travail est le résultat du projet de recherche et de sauvetage de Kitikmeot (https://kitikmeotsar.ca/) soutenu par le Réseau d’observation, de prévision et d’intervention en environnement marin (MEOPAR), le Conseil de recherches en sciences humaines (CRSH), le programme Mobilizing Insights in Defence and Security (MINDS), Irving Shipbuilding Inc, le Réseau nord-américain de défense et de sécurité (NAADSN) et le programme des chaires de recherche du Canada. Nous sommes reconnaissants aux membres des organismes communautaires de recherche et de sauvetage de Kugluktuk, Cambridge Bay, Gjoa Haven, Taloyoak et Kugaaruk et à tous ceux qui ont participé à la table ronde de Kitikmeot sur la recherche et le sauvetage (voir Kitikmeotsar.ca pour une liste complète). Nous remercions en particulier Angulalik Pedersen, Jack Himiak, Roger Hitkolok, Baba Pedersen, Calvin Pedersen, Beverly Maksagak, George Angohiatok, Winnie Hatkaittuq et Paul Ikuallaq pour leur soutien constant au projet. Nous remercions également la Garde côtière canadienne, la Garde côtière auxiliaire canadienne, la Force opérationnelle interarmées (Nord), le 1er Groupe de patrouille des Rangers canadiens, la 1re Division aérienne du Canada et la Gestion des urgences du Nunavut pour leur soutien.
Ce projet a été approuvé par l’Institut de recherche du Nunavut (permis 04 009 20R-M) et par le comité d’éthique de la recherche de l’Université St. Francis Xavier (certification : 23923).
REFERENCES
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